Analyse approfondie : La gouvernance électorale au Maroc à l’épreuve des normes internationales

Moulay Ahmed Driidi, secrétaire général du Centre marocain pour la démocratie électorale

Contributions à l’évaluation de la démocratie électorale et du rôle de la Commission centrale de suivi des élections

Présentation générale

Ce texte s’inscrit dans le cadre d’une première phase d’observation des élections, et n’exprime pas une position politique ou partisane. Il vise à analyser dans quelle mesure le système de gouvernance électorale au Maroc contribue à renforcer la démocratie électorale, à la lumière des lois internationales sur les droits de l’homme, des normes internationales relatives aux élections démocratiques, et des expériences comparées.

Il accorde une attention particulière à la Commission centrale de suivi des élections, qui a été réactivée par des instructions royales, dans le contexte des préparatifs pour les prochaines élections législatives prévues le 23 septembre 2025.

L’une des bases méthodologiques essentielles de cette étude est de ne pas considérer la Commission centrale comme un appareil institutionnel autonome ou isolé, mais plutôt comme un mécanisme intégré dans le système national de gouvernance électorale, qui englobe les institutions constitutionnelles, l’administration électorale, le pouvoir judiciaire, les partis politiques, les médias, les organisations de la société civile, les observateurs indépendants des élections, les électeurs et tous les acteurs impliqués dans le processus électoral.

De ce fait, l’efficacité de la Commission centrale ne se mesure pas seulement à travers ses compétences directes, mais également par la nature de ses relations institutionnelles et le niveau de coordination et d’intégration entre elle et les différentes composantes du système de gouvernance électorale.

Nous formulons la problématique, l’hypothèse et la méthodologie à travers la question centrale suivante :

Dans quelle mesure le système de gouvernance électorale au Maroc, et en particulier la Commission centrale de suivi des élections, répond-il aux exigences de la démocratie électorale, telles que définies par les normes internationales des droits de l’homme et les meilleures pratiques tirées des expériences comparatives ?

Pour répondre à cette question centrale, nous tenterons de répondre à cinq questions subsidiaires :

Quelles sont les composantes essentielles de la gouvernance électorale à la lumière des normes internationales ?
Quelles normes et indicateurs peuvent être utilisés pour évaluer le niveau de démocratie électorale ?
Quelle place occupe la Commission centrale de suivi des élections au sein de la structure institutionnelle des élections au Maroc ?
Quels sont les points de convergence et de divergence entre le système de gouvernance électorale marocain et les normes internationales pertinentes ?
Quelles réformes législatives, institutionnelles et administratives peuvent être mises en place pour renforcer la démocratie électorale et l’intégrité électorale au Maroc ?

L’article part de plusieurs hypothèses clés :

La démocratie électorale est un concept qui dépasse le simple respect de la légitimité formelle et des règles juridiques régissant le vote, pour englober l’ensemble des conditions politiques, juridiques, institutionnelles et sociales garantissant la liberté de la volonté populaire et l’intégrité du processus électoral.
La Commission centrale de suivi des élections peut jouer un rôle important dans le soutien à l’intégrité électorale et la prévention des irrégularités et violations, bien que l’efficacité de ce rôle soit conditionnée par la clarté de ses compétences, l’efficacité de ses mécanismes de travail, et le niveau de coordination et d’intégration avec d’autres institutions et acteurs du domaine de la gouvernance électorale.
Mesurer dans quelle mesure le système électoral respecte les normes internationales nécessite une approche systémique et intégrée qui englobe les dimensions constitutionnelles, législatives, institutionnelles, administratives, judiciaires, politiques et sociales du processus électoral.
Le Maroc a réalisé plusieurs acquis dans la gestion et le cadre légal et institutionnel des processus électoraux, cependant, le système de gouvernance électorale possède encore des marges de développement et de réforme, que l’on peut identifier à travers une analyse comparative et en se basant sur les normes internationales et les meilleures pratiques.

Notre méthodologie et nos sources dans cet article s’appuient sur une approche méthodologique multidimensionnelle, combinant :

l’analyse juridique des textes constitutionnels, législatifs et réglementaires nationaux et des instruments internationaux pertinents ;
l’analyse institutionnelle des organismes et autorités impliqués dans la gestion, la supervision et le contrôle du processus électoral ;
l’analyse comparative des modèles et expériences internationales choisies dans le domaine de la gouvernance électorale ;
l’analyse des pratiques et normes développées par des organisations internationales et régionales spécialisées ;
la révision de la littérature juridique et politique comparative relative à la démocratie électorale, l’intégrité électorale, et la justice électorale.

Nous nous basons essentiellement sur les conventions et instruments internationaux en matière de droits de l’homme, les observations et recommandations émises par les instances des Nations Unies, les travaux de la Commission de Venise, les références de l’Union africaine, ainsi que les rapports des missions d’observation électorale. Nous nous référons également aux études et documents de référence publiés par l’Institut International pour la Démocratie et l’Assistance Électorale (International IDEA), la Fondation Internationale pour les Systèmes Électoraux (IFES), et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).

Nous proposons également la création de l’indicateur marocain de la démocratie électorale (IMDE), en tant qu’outil national de mesure et d’évaluation périodique de la conformité du système de gouvernance électorale marocain aux normes internationales de démocratie électorale.

Cadre conceptuel : trois concepts centraux

1. De « l’élection » au « cycle électoral »

Le concept de cycle électoral (Electoral Cycle) représente l’une des transformations fondamentales que le discours contemporain sur les élections démocratiques a connues.

Ce concept, adopté et développé par de nombreuses organisations internationales spécialisées, part du postulat que le processus électoral ne commence pas le jour de l’élection ni ne finit avec l’annonce des résultats, mais constitue un parcours intégré et continu qui s’étend à travers des étapes interconnectées avant, pendant et après le vote.

Le cycle électoral inclut, en particulier : l’établissement du cadre légal, la définition des circonscriptions électorales, la préparation et l’actualisation des listes électorales, l’enregistrement des électeurs, les procédures de candidature, l’organisation logistique, la campagne électorale, le financement politique et électoral, l’accès équitable aux médias, le vote, le dépouillement des voix, la compilation et l’annonce des résultats, les litiges et recours électoraux, et enfin, l’évaluation ultérieure du processus électoral.

Il en découle que toute défaillance substantielle affectant l’une des étapes du cycle électoral peut influencer l’intégrité de l’ensemble du processus et la crédibilité de ses résultats, même si le vote lui-même se déroule dans des conditions techniquement satisfaisantes.

2. L’intégrité électorale (Electoral Integrity)

L’intégrité électorale constitue un concept central dans l’évaluation de la qualité des élections démocratiques, et ne se limite pas à l’absence de fraude ou de violations le jour du scrutin.

Elle englobe un ensemble interconnecté de principes et de garanties, parmi lesquels : l’universalité et l’égalité du suffrage, la liberté de l’électeur d’exprimer sa volonté, le secret du vote, la crédibilité des opérations électorales, la neutralité de l’administration électorale, l’indépendance des organes de contrôle et de supervision, la transparence des différentes étapes du processus électoral, la responsabilité institutionnelle, l’efficacité des recours et des voies de recours, ainsi que la garantie de la participation politique et électorale sur un pied d’égalité, sans discrimination.

Le concept d’intégrité électorale traduit un changement d’approche, passant de la perspective traditionnelle punitive, qui se concentre principalement sur la détection et la sanction des violations et des crimes électoraux après qu’ils se soient produits, à une approche préventive et proactive qui consiste à identifier et gérer les risques électoraux, à renforcer les garanties institutionnelles, et à construire la confiance publique dans le processus électoral et ses institutions.

3. La gouvernance électorale (Electoral Governance)

La gouvernance électorale désigne l’ensemble des institutions, des règles juridiques, des procédures, des mécanismes et des interactions qui encadrent l’organisation, la gestion, la supervision, le contrôle et l’évaluation du processus électoral, garantissant ainsi sa conformité aux principes démocratiques et aux normes internationales pertinentes.

Par conséquent, la gouvernance électorale dépasse le concept restrictif de la gestion technique des élections pour inclure un large réseau d’institutions, d’autorités et d’acteurs, y compris le pouvoir exécutif, le pouvoir judiciaire, les institutions constitutionnelles et les organes indépendants, les collectivités territoriales, les partis politiques, les médias, les organisations de la société civile, et les instances d’observation indépendantes des élections.

Une gouvernance électorale efficace repose sur le principe de l’intégration et de la coordination institutionnelle, et non sur la simple juxtaposition des compétences ou le nombre d’intervenants. Elle suppose également l’existence de mécanismes durables d’évaluation, de responsabilité et de transparence, permettant un développement continu du système électoral et renforçant la confiance des citoyennes et citoyens en celui-ci.

Normes internationales adoptées dans cet article

* Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 – article 21

L’article 21 de la Déclaration universelle des droits de l’homme stipule que :

« La volonté du peuple est le fondement de l’autorité du gouvernement, et cette volonté doit s’exprimer par des élections libres, périodiques, au suffrage universel et égales entre les électeurs, par un vote secret. »

Cette disposition est d’une importance fondatrice, car elle constitue l’une des premières exigeants internationales qui établissent clairement le lien entre l’exercice des droits politiques et la légitimité du pouvoir démocratique.

La participation politique, selon cette vision, n’est pas un don accordé par l’État, mais un droit fondamental de l’homme.

Cinq éléments fondamentaux des élections démocratiques peuvent être tirés de cet article :

– La tenue d’élections véridiques et transparentes ;
– La périodicité des élections ;
– L’universalité et l’égalité du suffrage ;
– La garantie du secret du vote ;
– La garantie de l’expression libre de la volonté des électeurs.

Ce dernier élément est étroitement lié à la garantie des libertés d’opinion, d’expression, de réunion pacifique et de constitution d’associations, considérées comme des conditions nécessaires à la formation et à l’expression d’une volonté politique libre.

* Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 – article 25

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques revêt une importance juridique particulière, car, contrairement à la Déclaration universelle des droits de l’homme, il impose aux États parties des obligations juridiques internationales contraignantes, dont le Royaume du Maroc fait partie.

Il consacre à l’article 25 le droit de tout citoyen, sans discrimination injustifiée, à participer à la gestion des affaires publiques, et à voter et être élu lors d’élections libres et périodiques qui se tiennent sur la base du suffrage universel et égal, et par un vote secret, garantissant ainsi l’expression libre de la volonté des électeurs.

Le contenu de cet article n’impose pas seulement à l’État d’abstenir tout intervention arbitraire dans l’exercice des droits politiques, mais lui impose également des obligations positives nécessitant la mise en place des mesures législatives, institutionnelles et administratives nécessaires pour garantir l’exercice effectif de ces droits.

* Observation générale n° 25 du Comité des droits de l’homme de 1996

L’observation générale n° 25 émise par le Comité des droits de l’homme des Nations Unies constitue la référence d’interprétation principale de l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Sa pertinence dans l’analyse du cas marocain se manifeste à travers plusieurs principes fondamentaux.

Tout d’abord, elle affirme que les droits énoncés dans l’article 25 se situent au cœur de la gouvernance démocratique basée sur l’accord et l’approbation du peuple, ce qui consacre une vision objective et substantielle de la démocratie dépassant la simple conformité aux procédures formelles.

Deuxièmement, l’observation adopte une notion large de participation à la gestion des affaires publiques, qui inclut le vote, la candidature, l’accès à des fonctions publiques, ainsi que la participation au débat public, au travail politique, partisan et civil, et aux mécanismes de consultation publique.

Cette vision fournit un socle normatif important pour reconnaître le rôle de la société civile et des instances d’observation indépendante et neutre des élections dans le soutien à la transparence du processus électoral et au renforcement de la confiance publique envers celui-ci.

Troisièmement, l’observation générale insiste sur les obligations positives des États, lesquelles incluent, entre autres, garantir la fiabilité des listes électorales, faciliter les procédures d’enregistrement, et assurer l’accès effectif aux bureaux de vote, y compris pour les personnes en situation de handicap, ainsi que mettre en place des conditions raisonnables et non discriminatoires de capacité et de candidature, tout en protégeant les libertés d’expression, de réunion, de constitution d’associations et de circulation.

Ces principes ont contribué à l’élaboration d’un ensemble d’indicateurs objectifs qui ont ensuite constitué la base du développement des concepts de gouvernance électorale, d’intégrité électorale et de justice électorale, concepts sur lesquels cet article s’appuie pour évaluer le système de gouvernance électorale marocain et la position de la Commission centrale de suivi des élections.

* Autres références internationales et régionales

Nous nous basons également sur les références et pratiques développées par la Commission de Venise du Conseil de l’Europe, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (OSCE/ODIHR), l’Union africaine, l’Institut International pour la Démocratie et l’Assistance Électorale, et la Fondation Internationale pour les Systèmes Électoraux (IFES), ainsi que le Programme des Nations Unies pour le développement.

Ces références, malgré la diversité des contextes politiques et constitutionnels des pays, révèlent l’existence d’une base commune de normes et de principes internationaux relatifs aux élections démocratiques, sans pour autant signifier l’imposition d’un modèle institutionnel ou électoral unique.

Ces principes incluent, en particulier :

– La stabilité et la clarté du cadre juridique régissant les élections et sa prévisibilité ;
– L’universalité et l’égalité du suffrage ;
– La liberté de participation politique et de compétition électorale ;
– La neutralité de l’administration électorale et son impartialité ;
– L’égalité des chances entre les concurrents ;
– L’accès équitable aux médias ;
– La transparence du financement politique et électoral ;
– La garantie de la neutralité des ressources et des moyens publics, et leur non-utilisation au bénéfice d’une partie électorale ;
– L’indépendance des mécanismes de contrôle et l’efficacité des voies de recours ;
– La garantie d’une observation indépendante et neutre des élections ;
– Le renforcement de la participation politique et électorale des femmes, des jeunes et des personnes en situation de handicap ;
– La lutte contre la désinformation et les fausses informations ;
– Le renforcement de la sécurité numérique et cybernétique du processus électoral.

Le Maroc et ses engagements internationaux

La Constitution du Royaume du Maroc du 1er juillet 2011 affirme l’attachement du Royaume aux droits de l’homme tels que reconnus au niveau international, ainsi que son engagement à promouvoir et protéger les systèmes des droits de l’homme et du droit international humanitaire, et à y contribuer, tout en respectant les dispositions de la Constitution et des lois du Royaume et l’identité nationale solide.

Elle consacre également l’orientation vers l’harmonisation des législations nationales avec les conventions internationales ratifiées par le Maroc.

Le Royaume du Maroc est partie au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et a ratifié plusieurs conventions internationales qui consacrent les principes d’égalité et de non-discrimination, ainsi que l’égalité entre les femmes et les hommes, et les droits des personnes en situation de handicap.

Le Maroc participe également aux travaux de l’Union africaine, et entretient des relations de coopération et de dialogue institutionel avec le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sur les questions de démocratie, d’état de droit et de droits de l’homme.

De ce fait, nous affirmons que notre objectif n’est pas d’évaluer l’expérience marocaine à partir d’un modèle étranger prêt à l’emploi ni d’imposer un modèle institutionnel externe, mais de vérifier dans quelle mesure les mécanismes nationaux de gouvernance électorale sont en conformité avec les engagements internationaux pris par le Royaume du Maroc dans le cadre du droit international.

La Commission centrale de suivi des élections

La Commission centrale de suivi des élections a été réactivée, sur instruction royale, dans le cadre des préparatifs d’une nouvelle phase électorale.

Elle n’a pas, par sa nature et sa fonction, pour objectif de se substituer aux institutions et autorités auxquelles la Constitution et la loi confèrent des compétences directes en matière électorale, mais constitue un mécanisme de coordination institutionnelle et de suivi, ainsi que de traitement des questions et problèmes susceptibles d’affecter la régularité et l’intégrité du processus électoral, notamment en ce qui concerne les violations et les crimes électoraux.

Le travail de la Commission, de ce point de vue, s’inscrit dans une approche préventive et proactive basée sur la coordination institutionnelle, le suivi des risques potentiels, et la contribution à garantir l’application correcte des règles juridiques régissant le processus électoral.

Cependant, l’efficacité de la Commission ne peut être évaluée de manière isolée de son environnement institutionnel, mais reste liée à sa capacité à coordonner et interagir avec les différentes composantes du système de gouvernance électorale, y compris les autorités administratives, le ministère public, le pouvoir judiciaire, les organes chargés de l’application de la loi, les partis politiques, les candidats, les médias, les organisations de la société civile, les instances d’observation indépendantes des élections, ainsi que les citoyennes et citoyens.

Évolution historique du référentiel conceptuel des élections démocratiques

Au cours d’une grande partie du XXe siècle, l’analyse juridique des élections s’est principalement concentrée sur le respect des processus électoraux des exigences du droit interne, notamment les règles relatives au mode de scrutin, aux conditions d’éligibilité et de candidature, à la définition des circonscriptions électorales, et aux procédures de vote et de dépouillement.

Cette tendance reflétait une vision procédurale de la démocratie électorale, basée sur l’hypothèse que l’intégrité des procédures et le respect des règles juridiques régissant le vote suffisaient à conférer la légitimité démocratique à l’ensemble du processus électoral.

Cependant, cette approche a subi une profonde révision avec la vague de transformations démocratiques qui a touché le monde à partir de la fin des années 1980, notamment après la fin de la guerre froide.

Les expériences internationales ont démontré que plusieurs pays organiseaient des élections régulières sur le plan légal et procédural, alors même que les restrictions imposées à la pluralité politique, la liberté d’expression, l’indépendance des médias et la concurrence équitable entre les candidats limitaient considérablement la liberté de choix démocratique.

Cette réalité a conduit à un profond changement dans l’approche internationale des élections, passant de la concentration exclusive sur le jour du scrutin à l’évaluation du cycle électoral dans son ensemble, ainsi que d’une simple mesure de régularité légale du processus électoral à l’évaluation du degré d’intégrité électorale, de qualité de la gouvernance électorale et d’efficacité de la justice électorale.

Ce changement revêt une importance particulière, car il établit méthodiquement la nécessité d’évaluer la Commission centrale de suivi des élections dans le cadre d’une lecture systémique globale de la gouvernance électorale, plutôt que de se limiter à une analyse technique ou juridique réduite des textes qui la régissent ou de ses compétences directes.

Il est donc possible d’extraire un ensemble de fondements normatifs et argumentatifs pouvant être mobilisés pour évaluer la Commission centrale de suivi des élections dans le cadre de cette lecture systémique globale de la gouvernance électorale :

Premièrement : L’existence d’une base normative internationale solide et mobilisable sur les plans juridique et analytique. L’article 21 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et l’observation générale n° 25 du Comité des droits de l’homme, sont des points de référence essentiels pour élaborer des normes objectives d’évaluation de la démocratie électorale et de la gouvernance électorale.
Deuxièmement : Aucune commission de suivi, quelle que soit l’importance de ses compétences, ne peut garantir à elle seule l’intégrité électorale. L’intégrité électorale est le résultat de l’efficacité d’un système intégré d’institutions, d’acteurs, de règles et de garanties. Ainsi, l’évaluation de la Commission centrale de suivi des élections doit inclure la nature de ses relations et ses mécanismes de coordination avec l’administration électorale, le pouvoir judiciaire, le ministère public, les partis politiques, les médias, la société civile, et les instances d’observation indépendantes des élections.
Cette perspective fournit une base importante qui met l’accent sur le renforcement de la coordination et de l’intégration institutionnelles, plutôt que de limiter la réforme à la Commission centrale en tant qu’entité isolée.

Troisièmement : La transition du concept de « régularité légale du vote » à celui de « gouvernance du cycle électoral dans son ensemble ». Ce changement permet d’élargir la portée des réformes proposées pour englober les différentes étapes du cycle électoral, y compris la préparation des listes électorales, le financement politique et électoral, l’accès aux médias, l’organisation des campagnes électorales, l’observation indépendante, les litiges et recours électoraux, et l’évaluation post-électorale.
Quatrièmement : Le concept élargi de participation à la gestion des affaires publiques. L’observation générale n° 25 fournit un fondement normatif pour reconnaître le rôle de la société civile dans les affaires électorales, y compris le droit des organisations indépendantes à participer au débat public, à suivre le processus électoral, et à effectuer une observation indépendante et neutre des élections conformément aux lois et normes internationales pertinentes.
Cinquièmement : L’indicateur marocain de la démocratie électorale (IMDE). Bien que les détails de cet indicateur n’aient pas encore été présentés, il peut être développé comme un outil national indépendant pour le suivi, la mesure et l’évaluation périodique du niveau de démocratie électorale, basé sur des indicateurs clairs et mesurables dans le temps.
Cet indicateur pourrait constituer l’une des contributions scientifiques et méthodologiques fondamentales pour le Centre marocain pour la démocratie électorale, permettant de passer d’une évaluation descriptive générale à une évaluation institutionnelle régulière fondée sur des indicateurs objectifs.

En revanche, les informations disponibles jusqu’à présent ne fournissent pas suffisamment de données empiriques et pratiques sur la performance réelle de la Commission centrale de suivi des élections, les mécanismes de son fonctionnement, le niveau de coordination institutionnelle qu’elle exerce, et l’impact de ses interventions sur le renforcement de l’intégrité électorale.

Par conséquent, l’achèvement des objectifs qui ont fondé la rédaction de cet article nécessite de le renforcer par une documentation permettant de passer d’une analyse du cadre normatif à une évaluation effective de la performance du système de gouvernance électorale au Maroc, sur la base de normes et d’indicateurs clairs, et à la lumière des principes d’intégrité électorale, de justice électorale, de transparence, de responsabilité et d’observation indépendante des élections.

Ainsi, l’analyse de la nature de la coordination exercée par la Commission centrale de suivi des élections, son niveau, son efficacité, et son interaction avec les différentes composantes du système de gouvernance électorale, y compris les autorités administratives, le ministère public, le pouvoir judiciaire, les organes chargés de l’application de la loi, les partis politiques, les candidats, les médias, les organisations de la société civile, les instances d’observation indépendantes des élections, ainsi que les citoyennes et citoyens, constitue l’un des axes centraux de l’évaluation de la gouvernance électorale au Maroc à l’aune des normes internationales.

Enfin, avant de clore mon article ou d’aborder la problématique de l’utilisation de la religion dans la compétition politique et électorale, soulignons que parmi les défis nécessitant une attention particulière dans l’évaluation de l’intégrité du processus électoral, se trouvent les risques d’utilisation de l’islam et de ses symboles et références par les courants de l’islam politique à des fins partisanes ou électorales, ce qui peut conduire à donner un caractère religieux ou sacré à des choix politiques par nature, ou influencer la liberté de former la volonté politique des électeurs en exploitant les émotions et croyances religieuses dans la lutte pour le pouvoir. Ce risque est d’autant plus aigu lorsque le discours religieux devient un outil pour monopoliser la légitimité morale ou religieuse, ou pour la retirer à des adversaires politiques, ou encore pour diviser implicitement les citoyens entre ceux qui incarnent la religion et ceux présentés comme opposants à celle-ci. Le respect de la liberté de religion et de croyance, ainsi que de la liberté d’expression et de participation politique, ne contredit pas la nécessité de protéger le domaine électoral de l’exploitation instrumentale de la religion, garantissant ainsi l’égalité des chances entre les concurrents et la liberté de choix politique des citoyennes et citoyens, tout en préservant la pluralité en tant que l’un des fondements essentiels de la démocratie électorale.